بررسي تأثير اندازه و نقش دولت در اقتصاد كشور
مقدمه
در مورد اندازه مطلوب دولت بین مکاتب و دیدگاههای مختلف اقتصادی اتفاق نظر وجود ندارد دولتها را از نظر مداخله اقتصادی میتوان در طیف گستردهای دانست که از دولت کلاسیک آغاز و به دولت برنامهریز متمرکز ختم میشود. در میان این دو میتوان به دولت قانونگذار ، دولت رفاه، دولت سیاستگذار و دولت برنامهریز بخش اشاره کرد.
نوع نگرش به نقش دولت و دلایل وجود دولت ، در طی قرن گذشته بارها دستخوش تغییر و بازنگری قرار گرفته است تغییر نگرش ها باعث تغییر وظایف و مسئولیت های محول شده به دولت وبنابراین تغییر اندازه و ترکیب مخارج دولت میگردد در بستر این نگرشها عواملی وجود دارد که میتواند تغیر اندازه و رشد دولت را در طی زمان و در میان کشورهای مختلف توضیح دهد. ا زجمله این عوامل میتوان به درآمد سرانه، میزان بازبودن اقتصاد، درجه شهرنشینی، متغییرهای جمعیتی، حقوق سیاسی، قیمت نسبی محصولات بخش عمومی و توزیع درآمد اشاره کرد. همچنین روابط معنی داری میان تعدد نژادی ، زبانی و مذهبی ، نهادهای سیاسی و قواعد انتخابی و ساختار قانونگذاری، و میزان تمرکز مالی دولت و اندازه دولت به دست آمده است.
اندازه دولت در اقتصاد ایران طی چند دهه اخیر متأثر از افزایش قیمت جهانی نفت، انقلاب ، جنگ، بازسازی پس از جنگ و رشد قیمتها دستخوش نوساناتی بوده است. به خصوص وابستگی منابع مالی دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در این دوره تأثیر مستقیمی بر ایجاد ساختار دولتی اقتصاد و گسترش اندازه دولت داشته است. همزمان ، نوسانات یا تکانههای جهانی قیمت نفت نیز اسباب بی ثباتی اقتصاد و تشدید مداخلات دولت در اقتصاد ایران را فراهم نموده است.
بررسی سه دیدگاه در مورد نقش دولت
موضوع نقش و اندازه دولت در کشور همواره مورد بحث سیاستگزاران و مسئولان مدیریت مالی بوده و راه حل های مختلفی برای برون ا زتنگناههای ناشی از بزرگی دولت ارائه شده است که این مسئله به صورت مقطعی بعضی از مسائل ساختاری دولت را کاهش داده است .
برای حل مسائل ساختاری در تشکیلات کلان دولت دیدگاههای مختلفی وجود دارد که میتوان آنها را در سه گروه دسته بندی کرد. این دیدگاهها موضوع نقش و اندازه دولت را از سه جنبه مورد بررسی قرار میدهند.
دیدگاه اول – تشکیلات به عنوان ابزار کنترل
دیدگاه دوم – غلبه تصدی نگری دولت بر وظایف اصلی آن
دیدگاه سوم- وظیفهای بودن ساختار کلان دولت و بخش شدن نگرشها
دیدگاه اول- تشکیلات به عنوان ابزار کنترل
ساختار دولت را به عنوان ابزاری برای کنترل در نظر میگیرند و تمایل دولت به کنترل را دلایلی بر بزرگی و گستردگی آن میدانند. راهحل مسأله از این دیدگاه کوچک سازی و متناسب سازی اندازه دولت از طریق تعدیل کنترل آن و دمیدن روح اعتماد در روابط میان دولت و جامعه است.
با بررسی عملکرد دولت در وزارتخانهها و دستگاههای مختلف کشور میتوان وظایف کنترلی بسیاری را مشاهده کرد که ضرورت چندانی نداشته و نتیجه و کارائی قابل توجهی هم در پی ندارد. همچنین در مواردی به کنترل های مضاعف و چندگانه برخورد میکنیم که به وسیله دو یا چند واحد به صورت موازی صورت میگیرد و مسلماً با حذف آنها میتوان ساختار چابکتر و کوچکتری را به وجود آورد. کنترلهای چندگانه بوسیله واحدهای مختلف فرآیندهای انجام امور را نیز دچار اختلال و تأخیر میکند ، زیرا برای انجام فعالیت ، واحدهای مختلف باید نسبت به موضوع اظهارنظر نظارتی اعلام کنند.
کاستن ا زدامنه کنترلهای غیرضروری و زائد از نظر قانون اساسی نیز به طور ضمنی در اصل37مورد اشاره قرار گرفته است بر این اساس این اصل در تمام امور اصل بر برائت است و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمیشود، مگر اینکه جرم او در دادگاه صالح ثابت شود اگر این اصل مبنای جهت گیری های سازمان ها و انجام امور نظارت و کنترل قرار گیرد، بسیاری از سازو کارها و ساختارهای کنترلی ، زائد شناخته شده و سازمان ها کوچکتر میشوند در تعالیم مانیز برائت و پاک پنداشتن مردم و اعتماد به دیگران مورد توجه بود و نسبت به آن توصیههای بسیار شده است.
اگر بتوانیم از جهت فرهنگی این اصل اعتقادی و قانونی را در مدیران و سازمانهای دولتی نهادینه کنیم مسلماً آثار آن در کاهش اندازه ساختارها مشهود شده و ضرورت وجود بسیاری از تشکیلات نظارتی از میان خواهد رفت.
دیدگاه دوم- غلبه تصدیگری دولت بر وظایف اصلی آن
تصدی گری دولت و عدم واگذاری امور به مردم- بخش خصوصی و سازمانهای غیردولتی – موجب بزرگی دولت و ناکارآمدی آن میشود غرق شدن سازمان های دولتی در اعمال تصدی، ضمن آنکه نقش اصلی و حاکمیتی دولت را خدشه دار میکند، اندازه دولت را افزایش داده و چابکی آن را کاهش میدهد. دولت در چنین وضعیتی مشغول اموری میشود که ذاتاً کار دولت نیست و دولت برای آن به وجود نیامده و ساختار و ابزارهای مناسب انجام آنها را ندارد.
البته درگیر شدن دولت درامور تصدی گری مانع اعمال قانون و نظارت در مورد بخش های دیگری که در همین زمینهها فعالیت دارند، میگردد. در این دیدگاه راه حل ، رها کردن نگرش قیموار در دولت ، تقویت و حمایت سازمان های غیردولتی، واگذاری امور به بخش خصوصی و مردم و اعتماد و اتکا به سایر بخشها در انجام امور تصدی گری است.
درباره وظایف، مسئولیتها و حدود مداخله دولت در اداره امور کشور نظریههای مختلفی ارائه شد. که عمدتاً بر تعیین مرز اعمال حاکمیت و اعمال تصدی دولت استوار است. در اکثر این نظریهها ، اقدامات و فعالیتهای دولت در چندین لایه به شرح زیر تقسیمبندی شدهاند:
لایه اول آن بخش از اعمال حاکمیتی دولت است که مقوله های کلان و اساسی مانند تأمین امنیت، روابط خارجی و امور بودجه و درآمدهای کشور را شامل میشود.
لایه دوم، آن بخش از اعمال حاکمیتی دولت است که مفاهیمی مانند هدایت عمومی جامعه، هماهنگی فعالیتها و نظارت بر چگونگی انجام آنها را شامل میشود و سازمانهای ستادی دستگاههای نظارتی و هماهنگ کننده و قانونگذاری فعالیتها را بر عهده دارند.
لایه سوم، اموری هستند که ضمن دارا بودن ماهیت اجرائی اولاً با عموم مردم و منافع آنها مرتبط است. ثانیاً به دلیل ماهیت این امور که دارای جنبههای دوگانه حاکمیتی و تصدی هستند، تفاوت عمده برنامههای دولت را تشکیل میدهند و مسائلی از قبیل میزان مداخله دولت در تأمین بهداشت ، آموزش ، تأمین اجتماعی، اشتغال، انحصارات طبیعی (آب، برق، امنیت غذائی و...) در این لایه بحث میشود.
لایه چهارم، امور هستند که دخالت دولتها در این امور از منظر کسب سود و درآمد یا عدم ورود مردم (به دلیل ناتوانی یا مانع دیگری) برای اجرای آنهاست و فعالیتهای تولیدی – تجاری و خدماتی از جمله این امور بوده و علاوه بر دولت بیشتر بوسیله مردم (بخش خصوصی) نیز قابل اجراست.
لایه پنجم، بخشی از تصدی ها هستند که در صورت عدم ورود دولت در این امور امکان بروز بحرانهای اجتماعی وجود داشته و دولتها سعی میکنند یا از دیدگاه تحقق عدالت اجتماعی و یا از منظر توزیع درآمدها و فراهم کردن زمینه بهرهمندی از حمایت های ضروری برای اقشاری از مردم به این امور بپردازند. مقوله هایی مانند تأمین اجتماعی ، حمایت های غیر بیمهای و پرداخت یارانه در این لایه بررسی میشود.
لایه ششم، اموری هستند که مشخصاً توسط مردم( بخش خصوصی )انجام میگیرد ودولت نقش ساماندهی این امور و تمهید ساز و کارهای اجرائی آنها را به منظور تنظیم روابط میان مردم به عهده دارد. امور مربوط به اتحادیهها و گروهها و تشکل ها در این لایه مورد بحث است.
لایه هفتم، اموری که با هدف صیانت عمومی جامعه از انحراف( به مفهوم بحرانی آن )و حفظ ارزش های حاکم بر جامعه صورت میگیرد فعالیتهای تبلیغاتی، امور دینی و فعالیتهای فرهنگی از جمله این امور هستند.
بنابراین برای دولت دو نوع وظیفه حاکمیتی و تصدی میتوان قائل شد که اگر چه هر دو ضرورت دولت هستند، اما تمایل بیش از حد به تصدی میتواند موجب بروز مشکلاتی در ساختار و عملکرد دولت شود. از این رو در نظریات علمی توصیه میشود که دولت ها به وظایف حاکمیتی خود بسنده کرده واز ورود تصدی گری حتی المقدور حذر نمایند. تصدی گری دولت علاوه بر آنکه تشکیلات دولتی را توسعه میدهد بخش خصوصی را در جامعه تضعیف کرده و بهرهوری کل را در جمع کاهش میدهد. اشتغال دولت به تصدی گری مشکل دیگری را نیز بوجود میآورد که همانا کم رنگ شدن وظیفه نظارتی دولت به فعالیتهای بخش خصوصی است دولتی که که خود متصدی کارهای بخش خصوصی شده از نظارت و کنترل آن بخش باز میماند.
بدین ترتیب در این دیدگاه راه حل واگذاری امور تصدی گری به مردم، بخش خصوصی و بخش غیردولتی است دولت برای متناسب سازی خود باید بکوشد تا بخشی از وظایف خود را به شوراهای گوناگون ، سازمانهای غیردولتی و بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضمن پذیرش دخالت شهروندان در تمام امور زندگی اجتماعی به دو محرکه مشخص اشاره شده که یکی اصل شوراها و دیگری بخش تعاون در اقتصاد کشور است در اصل سوم قانون اساسی ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات به عنوان الگوی اسای نظام اداری ارائه شده است.
در حال حاضر افزایش تمرکز امور در دست دولت و عدم بهرهگیری دولت از همکاری و همیاری مردم، فقدان ساز و کارهائی برای بکارگیری مساعدت مردم در امور حکومتی ، دولتی و نظام اداری، موجب تداوم جدائی مردم از نظام اداری شده است. در این شرایط مشارکت بخش غیردولتی ،بخش خصوصی و نهادهای جامعه مدنی در دولت بسیار ناچیز بوده و دولت در مشارکت با نهادهای مردمی آن طور که باید موفق نبوده است.
برای رفع این مشکلات دولت باید حدود وظایف خود در اعمال حاکمیت و تصدی را با جهتگیری کاهش تصدهای غیرضرور و تقویت جنبههای اعمال حاکمیت تدوین و تعیین کند، و زمینه و شرایط یکسان و مساعد را برای بخشهای خصوصی و تعاونی در مقایسه با بخش دولتی فراهم آورد.
تقویت مشارکت عمومی از طریق واگذاری فعالیتهای اجرائی و موسسات اقتصادی دولت به مردم ، انجام تصدی های تکلیفی دولت با مشارکت مردم وشوراها و تغییر جهت مشارکت دولت در قالب پرداختهای انتقالی ، راهکار دیگر برای متناسبسازی اندازه دولت است.
دیدگاه سوم – وظیفهای بودن ساختار کلان دولت و بخشی شدن نگرشها
ساختار بخش عمومی کشور که در قالب وزارتخانههای مختلف شکل گرفته از سازماندهی وظیفهای تبعیت میکند که نوعی سازماندهی جزءنگر و تقلیلگراست. در این ساختارها، هر واحدی به انجام وظایف و اهداف خود تاکید میکند و از هدفهای کلی و عمومی غافل میماند. برای حل این مشکل غالباً به ساختارها وشوارهای هماهنگ کننده متوسل میشوند که این امر خود به بزرگتر شدن تشکیلات دولت منجر میشود. راه حل این مشکلات ترویج فرهنگ کل نگری و پرهیز از بخشی نگاه کردن به وظایف، اصلاح ساختار دولت از وظیفهای به فرآیندی و ایجاد ساختارهای فرآیندی در انتهای تشکیلات وزارتخانههای مرتبط میباشد. که اگر بخواهیم راه حل فرهنگی را برای حل مساله در نظر بگیریم . باید از تمام شیوه های فرهنگسازی استفاده کنیم. برنامههای آموزش، الگوسازی و ارزش گذاردن به تفکر و اندیشه کلنگر، همه به نوعی میتوانند فرهنگ کلنگر را جایگزین فرهنگ جزء نگر در مدیریت کنند در این میان نقش مدیران عالی و سیاستگزاران در جامعه بسیار مهم است . آنان باید نوعی بینش و آرمان مشترک را برای کل آحاد جامعه تصویر و همگان را در راه رسیدن به آن بسیج و ترغیب کنند.
تورم و اقتصاد دولتی
موضوع بسیار مهمی که در اغلب بحثهای عمومی مربوط به تورم مورد غفلت قرار میگیرد چگونگی شکلگیری فرآیند تورمی و آثار متفاوت آن روی بخشهای مختلف اقتصادی است .
نرخ تورم که به عنوان نماد پدیده تورمی مورد بحث قرار میگیرد در حقیقت یک تخمین میانگین از افزایش قیمت صدها کالا و خدمات مختلف است و از چگونگی توزیع متغیرهای تشکیلدهنده این میانگین و آمار متفاوتشان در فرآیند تورمی چیزی نمیگوید.
اقتصادانان معتقدند که تورم اساساٌ از افزایش بیش از حد و نامناسب نقدینگی نسبت به رشد اقتصاد واقعی نشات میگیرد . اما برای شناخت آثار و تبعات واقعی تورم لازم است که مبداء ورودی نقدینگی جدید و مسیر حرکت آن در کل شبکه اقتصادی به دقت بررسی شود. واقعیت این است که تورم به محض ورود نقدینگی جدید آغاز نمیشود. از این رو اولین دریافتکنندگان آن در وضعیت ممتازتری نسبت به دیگران قرار میگیرند که با تاخیر زمانی به آن دسترسی پیدا میکنند . گسترش اعتبارات یا وامهای بانکی مهمترین عامل افزایش نقدینگی و نهایتاً تورم است ، اما باید توجه داشت که اولین کسی که وام را دریافت میکند با تبدیل آن به داراییهای فیزیکی (غیرپولی) میتواند بدون هیچ زحمتی از فرآیند تورم آینده منتفع شود. این انتفاع به معنای انتقال ناموجه دارایی از یک عده به عده دیگر است .
اگر وضعیت تورمی سالهای طولانی ادامه یابد و بدهکاران تادیه بدهیهای خود را به تاخیر اندازند نتیجه آن آشکارا این خواهد بود که با گذشت زمان بخشی از قدرت خرید یا داراییهای واقعی بستانکاران بدون هیچ توافقی به بدهکاران منتقل خواهد شد.
اگر توجه کنیم که در یک سیستم اقتصاد دولتی مانند اقتصاد ایران که دستگاههای اجرایی دولت و بنگاههای دولتی بخش بزرگی از اعتبارات بانکی و نقدینگیهای جدید را دریافت میکنند و به طور مکرر تادیه بدهیهای خود را بدون پرداخت بهره یا جریمه واقعی به تاخیر میاندازند، میتوان به یقین اظهار داشت که با گذشت زمان داراییهای واقعیبخش دولتی به زیان تامینکنندگان این اعتبارات (عموم مردم) افزایش مییابد.
اقتصاددانان این پدیده را سلب مالکیت از مردم و انتقال آن به دولت را که بدون رضایت و توافق قبلی صورت میگیرد مالیات تورمی مینامند ، مالیاتی که بدون مجوز قانونی و به صرف استفاده از مکانسیم تورمی از مردم اخذ میشود. به سخن دیگر، داراییهای بخش دولتی به اندازه ارزش اسمی اعتباراتی که دریافت میکند، افزایش نمییابد، بلکه بسته به میزان تورم، نرخ بهره و تاخیر و باز پرداخت وامها، ارزش واقعی این داراییها خیلی بیشتر رشد مینماید. تردیدی نیست که در چنین شرایطی هر چه هزینه های وام (نرخ بهره و جریمه) را کاهش دهیم مقدار این مالیات ناموجه و غیرمنصفانه را در واقع افزایش داده و بخش دولتی را بزرگتر کردهایم خلق پول و گسترش اعتبارات که عملاً به ایجاد یک مکانیسم تورمی و نهایتاً به اخذ مالیات تورمی میانجامد، آسانترين راه حل براي حل مشكلات روزمره دولت ها و يكي از مخربترين حركتها براي كل نظام اقتصاد ملي است.
پيامد زيانبخش فرآيند تورمي منحصر به انتقال دارايي واقعي از بستانكاران به بدهكاران و در اقتصادهاي دولتي از مردم به دولت نيست ، به هم خوردن ساختار قيمتهاي نسبي ناشي از تغييرات ناهمزمان تقاضا در بخشهاي مختلف، موجب اتلاف منابع و تخصيص غيربهينه آنها ميگردد. به عبارت ديگر، آنچه تناسب تقاضا در بخشهاي مختلف و در نتيجه قيمتهاي نسبي را تغيير ميدهد، در مطلوبيتهاي مصرفكنندگان يا كميابي واقعي منابع نيست بلكه يك جريان فرآيند ناكارآمدتر كردن كل نظام اقتصادي اعم از بخشهاي دولتي و غيردولتي است. نتيجه ناكارآمدي و تضعيف اقتصاد ملي خواه ناخواه كاهش بنيه مالي دولت به علت كمبود درآمدهاي مالياتي و نياز به استقراض بيشتر و نهايتاً تداوم و تشديد فرآيند تورمي همانند يك دور باطل خواهد بود.
در حقيقت آنچه در چنين شرايطي اتفاق ميافتد اين است كه دولت براي حل معضلات خود با استقراض و اخذ تورم مالياتي از يك سو فرآيند تورمي را تشديد كرده و بر داراييهاي واقعي خود ميافزايد و از سوي ديگر، اقتصاد ملي را ناكارآمدتر كرده و رشد اقتصادي را در بلندمدت كاهش ميدهد. يعني دولت به جاي حل مشكلات آنها را با به تاخير انداختن، بزرگتر و پيچيدهتر ميكند.
تا زماني كه دولت بر بانك مركزي و نظام پولي سلطه كامل دارد و عملكرد آنها را تابع دستورات خود مينمايد، چندان اميدي به بيرون آمدن از اين دور باطل نميتوان بست. استقلال بانك مركزي و خصوصيسازي نظام بانكي شرطهاي لازم براي بيرون آمدن از اين بنبست اقتصاد دولتي است.
نظارت يا دخالت دولت ؟ و تاثيراتش در اقتصاد
در بسياري از كشورهاي در حال توسعه، دولتها عملاٌ كمتر به منافع ملت توجه ميكنند و تنها به برقراري حكومت خود ميانديشند. دولتهاي مستكبر، خود را مافوق ملت ميدانند و بدينسان هر روز از جامعه خود فاصله ميگيرند.
معمولاٌ دولتها در كشورهاي در حال توسعه، در امور مملكت دخالتهاي گستردهاي ميكنند. در كشورما ، دولت قبل از انقلاب و در دوران جنگ تحميلي، با دخالت و شركت در زمينههاي مختلفي از جمله توليد كالاها و خدمات، تعيين الگوي مصرف ، كنترل تجارت خارجي، كنترل صنايع، بيمه، بانكها، معادن، راديو و تلويزيون، هواپيمايي، كشتيراني، پست و تلگراف و تلفن ، راهآهن و ... ديوانسالاري و بوروكراسي عظيمي را ايجاد نموده است.
در كنار دستگاه عريض و طويل و متورم شدة دولت ، بنيادهاي مختلفي ، از جمله بنياد شهيد، بنياد پانزده خرداد، بنياد امور مهاجرين جنگ تحميلي ، كميته امداد امام خميني و ... بخش عظيمي از فعاليتهاي اقتصادي را در قبضة خود درآودند. بديهي است در چنين شرايطي، براي بخش خصوصي كه از مزاياي بنيادهاي مزبور و بخش دولتي برخوردار نبود، امكان عمل گستردهاي وجود نداشت و در آنها انگيزه سرمايهگذاري و توليد نيز به شدت كاهش يافته بود.
به طور كلي همة نظامها و مكاتب فكري، وجود دولت را به نوعي- به طور مستقيم يا غيرمستقيم -لازم ميدانند . وجود دولت در نظام اقتصادي هر كشور نیزيك ضرورت است. اما آنچه، تاكنون در كشورمان با آن مواجه بودهايم، عبارت بوده است از يك مجموعة متورم شدة بدون مطالعه كه هزينههاي بسيار سنگيني را بر اقتصاد وارد ميكرده است. در يك نظام اقتصادي طبيعي، دولت بايد وظيفه نظارت بر فعاليتهاي اقتصادي را عهدهدار باشد و به عنوان حامي و مدافع صنايع ملي كه به وسيله مردم به حركت درميآيد عمل نمايد.
بديهي است مردم و بخش خصوصي، در شرايطي كه دولت اقتصاد را كنترل نمينمايد بلكه بر آن نظارت دارد و حمايتش ميكند، براي مشاركت، علاقة بيشتري نشان خواهند داد. اما در صورت افزايش كنترل و دخالت دولت در اقتصاد، مشاركت مردم در فعاليتهاي اقتصادي نيز كاهش خواهد يافت. البته دولتها ميتوانند در كنار وظيفه طبيعي نظارت و حمايت، وظايف ديگري نيز داشته باشد. مانند: وظايف غيرتجاري بخشهاي دولتي، برقراري تامينهاي اجتماعي، تحفظ از مداخله اجانب و تهيه قوه دفاعيه براي حفاظت از مرزهاي كشور، ايجاد صندوقهاي بارنشستگي، حمايت از محرومان و مستمندان، فعاليتهاي توليدي دستگاههاي دولتي و همچنين دخالت در آن دسته از فعاليتهايي كه بخش خصوصي به سرمايهگذاري در آنها تمايل ندارد، اما براي حيات ملي يك كشور ضروري است، ايجاد موسسات غيرانتفاعي، ايجاد سازمانهایي كه به جمعآوري مالياتها مشغول ميشوند و...
دخالت دولت در مناسبات اقتصادي به تخريب قيمتها و تحريف روند طبيعي اقتصاد می انجامد. به منظور كاهش تخريب قيمتها و كارآ نمودن نظام قيمتي، تجربه کشورهاي موفق در حال توسعه، حاكي از موارد زير است:
الف: دولت اجازه دهد كه در بازار، دخالتي بوجود نيايد و دخالت دولت زماني صورت پذيرد كه نياز آن به طور يقین احساس گردد.
ب: هنگام نظارت و حمايت از اقتصاد، دولت از نظام «تطبيق» و «سنجش» استفاده كند، بدين ترتيب كه دخالت در بازار، به رفتار و انضباط بازار بستگي داشته باشد؛ براي مثال هنگامي كه صنعتي در كشور نتوانست با موفقيت عمل نمايد، دولت حمايت از آن صنعت را متوقف سازد.
ج: دخالت دولت در اقتصاد، به جاي «سليقههاي بخشي» بايد ساده ، شفاف و روشن و متكي بر قوانين باشد.
در مجموع، تجربه كشورها و مطالعات نظري، همگي مبين اين امر است كه وجود يك دولت بزرگ در اقتصاد، از انگيزه مشاركتهاي گسترده مردمي در فعاليتهاي اقتصادي ميكاهد . يك دولت كوچك قدرتمند به مراتب كاراتر از يك دولت بزرگ ضعيف است. تجربه نشان ميدهد كه چون دولتهاي بزرگ و متورم، قسمت اعظم توان و نيروي خود را صرف سامان دادن به امور داخلي خود مينمايند و در جهت حل تضادهاي بوجود آمده در دستگاه عريض و طويل خود فعاليت ميكنند، بنابراين با ضعف روبرو ميشوند و براي اقتصاد ملي، حامي قدرتمندي نخواهند بود.
با توجه به نقش دولت در اقتصاد و تلاقي دو بخش عمومي و خصوصي ، كشورهاي در حال توسعه به اين نتيجه رسيدهاند كه براي بوجود آوردن محيط مناسبي كه در آن تغييرات در بهرهوري بتواند مفيد به فايده افتد، دولت بايد با دقت فراوان مراقب برخورد دو بخش عمومي و خصوصي باشد، به عبارت ديگر سياستهاي دولت بر روند قيمتها در بازار تاثيرات مستقيمي دارند و ميتوانند در جهت تخريب و يا بر عكس، كارآيي نظام قيمتي، اعمال شوند.
بنابراين سياستهايي كه منجر به تخريب و تحريف قيمتها نشوند، به قيمتهاي نسبي اجازه ميدهند كه در مواقع ضروري، عرضه و تقاضا را به تعادل برسانند. در اين نظام، قيمتهاي نسبي به مثابه يك« راهنماي علامت دهنده» اطلاعات كافي و لازمي را براي تصميمات توليدي و سرمايهگذاري فراهم مينمايند. تخصيص منابع توليد، به طور كارآ، مستلزم اين است كه قيمتهاي نسبي در بازار بدون دخالت و كنترل دولت تعيين گردند و اين قيمتها، براي جامعه ، نمايانگر « قيمتهاي سايهاي» باشد. در مجموع اقتصاد بازار به مثابه يك «راهنماي علامت دهندة كارا» عمل ميكند و براي هماهنگ نمودن رفتار بنگاههاي اقتصادي بر پايه يك نظام قيمتي آزاد عمل مينمايد.
اتخاذ مجموعهاي از سياستهاي اقتصادي از سوي دولت، كه از يك طرف، حدود تلاقي دو بخش عمومي و بازار را تعيين ميكند و از طرف ديگر جايگاه هر دو بخش را در اقتصاد مشخص مينمايد، به كشورهاي در حال توسعه اجازه ميدهد كه با دقت؛ تاثير سياستها را بر بازار داده و ستانده، ارزيابي كنند و تاثيراتشان را بر بهره وري و توليد مشخص نمايند. دولت به عنوان اركان اجرايي و تصميمساز كه ابزارهاي لازم اقتصادي را در اختيار دارد ميتواند حركتهاي كيفيتري را در تمام عرصهها از خود نشان دهد.
دولت اگر چه بزرگترين مجري در سطح كلان جامعه است اما اين بزرگي به جاي انجام نظارت و هدايت كارها با در اختيار گرفتن منابع مادي و نيروي انساني فراوان در چرخه اقتصاد و توليد به اداره اين منابع ميپردازد . تا آنجا كه امروز خود را با تشكيلات عديدهاي روبرو ساخته است. اين در حالي است كه با در اختيار گذاشتن بسياري از كارهاي اجرايي در اختيار بخش خصوصي از يك سو ميتواند از حجم مشغله كارهاي اجرايي خود بكاهد و از سوي ديگر به افزايش رضايتمندي مشتريان و نيز افزايش كيفيت خدمات در سطح خرد و كلان كمك شاياني كند. كه اين امر مسير نخواهد شد مگر با كوچك سازي حجم دولت كه در ادامه به پارهاي از موانع و راهكارهاي كوچكسازي حجم دولت اشاره خواهیم کرد.
علل ناكارامدي دولت مداخلهگر
دولت بزرگ و مداخلهگر به دليل مشكلات زياد و تمايل به تمركز قدرت نميتواند از توان رقابتي استفاده بهينه ببرد . به همين دليل صاحبنظران طراحي مركزيتي هوشمند و گاهي بيرون از بوروكراسي را تجويز ميكنند.
به نظر ميرسد دولت و مجلس ميتوانند با تبين ساختار كلان توسعه، نقش سازمانهاي واسطهاي را در شكلگيري كانونهاي تخصصي جدي بگيرند و با تغيير در نقش و كاركرد دولت، سازوكار استفاده از ظرفيتهاي جامعه را به نحوه مطلوب فراهم نمايند. سازمانهاي مزبور در مقابل دولت پاسخگو بوده و دولت به راحتي ميتواند معيارها و استانداردهاي مورد انتظار خود را مطالبه و فضاي رقابتي را براي ساير سازمانها و موسسات فراهم نمايد. با شكلگيري اين گونه سازمانها، دولت قادر خواهد بود بخش مهمي از وظايف حاكميتي و اجرايي خود را حتي در ابعاد نظارتي و امنيتي ، واگذار نمود.
براي مثال سازمانهاي واسطهاي ميتوانند با اعطاي مجوزهاي قانوني، بخشهاي خصوصي متعددي را به كار گيرند و دولت با اعمال نظارت عالي تحقق شاخصهاي كلان توسعه را در همان اركان مديريت از سازمانهاي واسطهاي مطالبه نمايند و حداكثر نقش تسهيلكننده و تشويقي را در قالب كمكهاي داخلي و بينالمللي اعمال نمايد.
كوچكسازي دولت، چگونه؟
براي كاهش حجم دولت بايد عزمي راسخ وجود داشته باشد بويژه در بخش دولتي بايد به خصوصيسازي اعتقاد جدي وجود داشته باشد. براي كوچكسازي حجم دولت و تسريع فرآيند خصوصيسازي در كشور بايد ابتدا دولتمردان به اين موضوع معتقد باشند و در عمل هم اعتقاد خود را نشان دهند. اينكه ما هر روز به تعداد نيروهاي دولتي اضافه نمود و شركتهاي دولتي بعضاً ناكارآمد را گسترش دهيم، با اعتقاد خصوصيسازي منافات دارد. دوم اينكه دولت بايد با حمايت از بخش خصوصي از نظر مالي و ضوابط قانوني زمينه رشد آن را فراهم آورد. بخش خصوصي براي شكلگيري و توسعه نيازمند كمك دولت است. بسياري از قوانين اقتصادي، مالياتي، گمركي، بانكها و ... در راستاي توسعه بخش خصوصي نيستند و حتي موجب تضعيف آن نيز هستند دولت نميتواند فعاليتهاي اقتصادي را بدون آنكه بخش خصوصي به آنها بپردازد، آنها را رها كند و از طرفي نيز با توجه به ناتواني بخش خصوصي و همچنين ضوابط و قوانين محدودكننده بخش خصوصي رغبتي به واردشدن به اين عرصهها ندارد. پس ابتدا بايد بخش خصوصي توسط خود دولت حمايت و تقويت شود. بدين ترتيب بايد از طريق حمايت همه جانبه، در بخش خصوصي ايجاد اعتماد نمود. يكي ديگر از راهكارهاي كوچكسازي دولت، جذب سرمايههاي خارجي است كه براي تحقق اين هدف بيش از هر چيز رفع موانع و محدوديتهاي قانوني و همين طور تخمين سرمايهگذاري لازم ميباشد.
راهكارهاي پيشبيني شده در برنامههاي سوم و چهارم توسعه براي كوچكسازي حجم دولت:
- محدوديت در ورود به خدمات دولتي
- واگذاري امور خدماتي و پيشتيباني دستگاههاي اجرايي به بخش غيردولتي
- ادغام وزارتخانهها، موسسات و شركتهاي دولتي
- واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي به بخش غيردولتي
- تفكيك وظايف و فعاليتهاي دولت در امور حاكميتي، تصديهاي اجتماعي، تصديهاي اقتصادي و امور زيربنايي و تاكيد بر انجام وظايف مذكور به استثناي وظايف مربوط بر امور حاكميتي از طريق مشاركت مردم و توسعه بخش خصوصي كه اين موضوع در قانون برنامه چهارم توسعه مورد توجه ويژه قرار گرفته است.
- كاهش هزينههاي جاري دولت
- كاهش حجم تصدهاي دولت
- اجراي كامل ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت
تجربيات حاصل از اجراي سياستهاي مذكور نشان ميدهد تحقق اهداف كاهش در اين زمينه مستلزم به كارگيري راهبردهاي زير است:
- فراهم آوردن زمينههاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي براي رشد بخش خصوصي از قبيل ايجاد امنيت سرمايهگذاري، رفع موانع رقابت سالم، حمايت از كارآفريني وسوق دادن سرمايهها به فعاليتهاي مولد.
- تمركز بر فعاليتهاي اساسي، در حال حاضر دولت انواع و اقسام فعاليتهايي را انجام دهد كه سالهاست از زمره وظايف دولت خارج شده است . دولت بايد براي فعاليتهاي كمتري با كيفيت بالا متمركز شود.
- سازماندهي مجدد ساختار، تشكيلات، روشهاي انجام كار، طبقهبندي مشاغل و كليه نظامهاي مديريتي
- مديريت صحيح نيروهاي مازاد و كاهش اثرات نامطلوب آن
موانع کوچک سازی دولت
برای کوچک سازی دولت ابتدا باید در حوزه دولتمردان و تشکیلات دولتی این اعتقاد بوجود آید که ضرورت ندارد دولت متصدی انجام کلیه امور اقتصادی باشد بلکه فقط لازم است که امور زیر بنائی و آن دسته از فعالیتهای اقتصادی عام المنفعه که بخش خصوصی به علت کم بهرهبودن یا دیر بازده بودن آنها از نظر سودآوری ، رغبت چندانی به سرمایهگذاری در آنها نیست ، توسط دولت اداره شود و صرفاً بر امور نظارت داشته باشد در این صورت بزرگترین مانع برای واگذاری بخشهایی از تشکیلات دولتی به بخش خصوصی رفع خواهد شد بخش خصوصی بر مبنای حداکثر کردن سود خود میباشد بنابراین به دنبال سرمایهگذاری در آن بخش از اقتصاد است که وی را بیشترو زودتر به این هدف برساند.
متأسفانه سازمانها و شرکتهای دولتی به علت عدم برخورداری از نیروهای متخصص به حد کافی، نبود فرهنگ احساس مسئولیت در برابر نتایج ، و دلایلی از این گونه، بازده مناسبی نسبت به عملکرد خویش ندارند و بهرهوری و بویژه کارائی در آنها بسیار پائین است و از آنجا که قوانین کارگری مثل قانون کار، دست کار فرما را در جهت برخورد با کارکنان غیر متخصص و ناکارآمد بسته است. به همین جهت بخش خصوصی رغبت نمیکند وارث مشکلات سازمانها و شرکتهای دولتی شود در حالی که قانون نیز دست وی را برای اصلاح در این زمینه بسته باشد. بسیاری از شرکتهای دولتی هم اکنون زیان ده هستند بخش خصوصی هیچگاه به سراغ این شرکتها نخواهد رفت اگر بخش خصوصی بتواند چنین شرکتهایی را مجدداً از جنبه سهام و تجهیزات بازسازی نموده و دست او برای تعدیل نیروی انسانی باز باشد، ممکن است رغبت بیشتری از خود نشان دهد.
بر اساس ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه به دولت اجازه داده شده است که برخی از فعالیتهای دستگاههای اجرایی مرتبط با مدیریت امور شهری را به شهرداریها واگذار نماید که در این رابطه مصوباتی هم در رابطه با واگذاری فعالیتهای برخی دستگاههای اجرایی به شهرداریها به تصویب شورای عالی اداری رسیده است. به دلیل مخالفت برخی دستگاههای اجرایی مربوط در واگذاری فعالیتها و همچنین عدم آمادگی شهرداریها، پیشرفت محسوسی در این باره حاصل نشده است البته با توجه به اینکه مقدمات کار فراهم شده و این موضوع در برنامه چهارم توسعه و در پیشنویس سند بهینه سازی اندازه دولت مورد تأکید بیشتری قرار گرفته است. لذا امید است که فعالیتهای بیشتری به شهرداریها واگذار خواهد شد.
آثار مثبت کوچک سازی دولت
مهمترین آثار مثبت بهینه سازی اندازه دولت، افزایش رشد اقتصادی کشور است. علاوه بر این کوچک سازی دولت میتواند آثار مثبت زیر را هم در برداشته باشد:
- با کوچک سازی دولت ، نقش و مشارکت مردم در توسعه کشور افزایش یافته و در نتیجه سرعت توسعه کشور افزایش مییابد بدیهی است وقتی دولت در همه امور دخالت میکند، حضور مردم در اداره کشور کم رنگ میشود، عدم حضور مردم در اداره امور کشور مانع بزرگی در راه توسعه یافتگی محسوب میشود.
- یکی از مشکلات دولت بزرگ، افزایش هزینههی جاری و عدم امکان پرداخت حقوق و مزایای مکفی برای کارکنان میباشد، کاهش اندازه دولت آن را قادر میسازد، که بتواند حقوق و مزایای کارکنان خود را متناسب با هزینههای زندگی پرداخت کد و بدین ترتیب انگیزه آنها را برای ارایه خدمات بیشتر افزایش دهد.
- یکی دیگر از مشکلات کشورها با دولت بزرگ، انحصاری بودن اکثر خدمات و عدم وجود رقابت در ارایه آنها میباشد که عامل مهمی در افت کیفیت خدمات محسوب میشود. با کوچک سازی دولت و افزایش نقش مردم و ارائه خدمات توسط بخشهای مختلف و ایجاد رقابت بین آنها کیفیت خدمات نیز افزایش مییابد.
- کاهش مقبولیت دستگاههای دولتی نزد مردم و خدمت گیرندگان از دیگر اثرات منفی بزرگی دولت است که به واسطه پائین بودن کیفیت خدمات دستگاههای دولتی بوجود میآید بنابراین داشتن دولتی با اندازه مناسب و ارتقای کیفیت خدمات، بالارفتن مقبولیت دولت را در برخواهد داشت.
- کاهش هزینههای جاری دولت و به تبع آن افزایش اعتبارات عمرانی از دیگر آثار مثبت کوچک سازی دولت است که موجب میشود دولت امکانات لازم را برای اجرا و تکمیل پروژههای عمرانی و زیربنائی در اختیار داشته باشد.
وجود یک دولت بزرگ در اقتصاد از انگیزه مشارکتهای مردمی می کاهد یک دولت کوچک قدرتمند به مراتب کاراتر از یک دولت بزرگ ضعیف است.لذا کشورهایی که دولتهای بزرگی دارند برای کاهش حجم دولت باید عزمی راسخ داشته باشند بویژه آنکه در بخش دولتی باید به خصوصی سازی اعتقاد جدی وجود داشته باشد.
براي كوچكسازي حجم دولت و تسريع فرآيند خصوصيسازي در كشور بايد ابتدا دولتمردان به اين موضوع اعتقاد راسخ داشته باشند بویژه آنکه در بخش دولتی باید به خصوصی سازی اعتقاد جدی وجود داشته باشد. برای کوچک سازی حجم دولت و تسریع فرآیند خصوصی سازی ابتدا باید دولتمردان به این موضوع معتقد باشند ودر عمل هم اعتقاد خود را نشان دهند و نیز دولت باید با حمایت از بخش خصوصی از نظر مالی و ضوابط قانونی زمینه رشد آن را فراهم سازد چون بخش خصوصی برای شکل گیری نیازمند کمک دولت است لذا بسیاری از قوانین اقتصادی، مالیاتی، گمرکی ، بانکهاو... که در راستای بخش خصوصی نیستند و حتی موجب تضعیف آن نیز هستند. بنابراین ابتدا باید بخش خصوصی توسط خود دولت حمایت و تقویت شود، که راهکارهایی در برنامه های توسعه برای کوچک سازی حجم دولت پیش بینی شده که عمل به آنها می تواند مفید به فایده افتد.
1) بهکیش، محمد مهدی، اقتصاد ایران در بستر جهانی شدن، تهران، نشر نی1380
(2عظیمی، حسین،مدارهای توسعه نیافتگی در اقتصاد ایران ، نشر نی،تهران 1374
3) الوانی ،سید مهدی ، مدیریت عمومی ،تهران ، نشر نی ، 1385
4)رحیمی بروجردی ،علیرضا ، سیاستهای اقتصاد کلان و اصلاحات ساختاری ، نشر مؤسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی، 1373
(5سایت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
(6سایت مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
